L’intercommunalité se définit comme une coopération entre communes qui se regroupent afin de gérer ensemble des équipements, des services publics, des projets de développement économique, d’aménagement ou d’urbanisme à l’échelle d’un territoire plus vaste que celui de la commune. Cela leur permet de réaliser à plusieurs ce qu’une commune ne peut pas faire seule et de mutualiser leurs moyens.
Depuis l’adoption de la réforme territoriale de 2010, les regroupements de communes constituent tous des Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Il existe deux formes d’EPCI :
- Les EPCI sans fiscalité propre : Les syndicats de communes
- Les EPCI à fiscalité propre : Les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les syndicats d’agglomération nouvelle[1], les communautés urbaines, les métropoles.
Le type d’EPCI auquel appartient une commune est défini en fonction du nombre d’habitants concernés, de son statut et des compétences qu’elle exerce.
D’autres formes de coopération intercommunale ne regroupent pas que des communes : Les syndicats mixtes, dits « fermés » s’ils regroupent exclusivement des communes et des EPCI (art L5711-1 CGCT), « ouverts » s’ils regroupent diverses collectivités territoriales telles que départements, régions et d’autres groupements de droit public (art L 5721-1 CGCT). Un département, des communes et des EPCI peuvent créer entre eux aussi une Agence départementale « chargée d’apporter, aux collectivités territoriales et aux établissements publics intercommunaux du département qui le demandent, une assistance d’ordre technique, juridique ou financier » (art L5511-11 CGCT).
A noter, enfin, les coopérations interdépartementales qui permettent, notamment, des ententes, conventions et conférences interdépartementales (art L5411-1 à 5421-6 CGCT), ainsi que les coopérations interrégionales qui peuvent donner lieu à la création d’ententes, conventions ou des institutions d’utilité commune interrégionale (art. L5611-1 à L5622-4 CGCT).
Les règles communes
- Tous les EPCI sont régis par le principe général de spécialité.
En vertu de ce principe, ils ne sont compétents que pour les domaines que la loi leur attribue ou pour ceux qui leurs sont délégués par les communes membres. Ils ne disposent pas ainsi de la clause générale de compétence qui accorde une capacité d’intervention générale sur tout ce qui relève de l’intérêt public local, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une énumération d’attributions. Depuis la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), seules les communes disposent de la clause générale de compétence.
- Compétences [2]
Chaque EPCI à fiscalité propre exerce en lieu et place des communes membres, des compétences obligatoires, de plein droit (c’est à dire automatiquement), des compétences optionnelles choisies sur une liste fixée par le législateur (dans le code général des collectivités territoriales). Des compétences facultatives (ou supplémentaires) peuvent aussi lui être transférées. Elles correspondent à des compétences qui ne sont ni obligatoires, ni optionnelles, c’est –à dire prévues par les textes.
L’exercice des compétences optionnelles est subordonné à la reconnaissance et à la définition de leur intérêt communautaire[3] dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération. L’intérêt communautaire est déterminé par le conseil communautaire à la majorité des 2/3 de ses membres.
- Création
Si la coopération intercommunale est fondée « sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètre de solidarité » (art. L5211-5 du CGCT), les EPCI résultent d’une décision d’Etat.
- une loi : du 31 décembre 1966 créant les premières communautés urbaines (Bordeaux, Lille, Lyon, Strasbourg), loi MAPTAM[4] du 27 janvier 2014 (Création du Grand Paris, des métropoles de Lyon, Aix-Marseille- Provence, et de neuf autres métropoles dans grandes villes, issues de la refondation d’un EPCI existant)
- un décret : 17 octobre 2011 créant la première métropole en France -Nice-Côte d’Azur, résultant de la fusion de la communauté urbaine Nice –Côte d’Azur et de trois communautés de communes (Vésubie, Tinée, Mercantour) et regroupe 46 communes.
- Un arrêté préfectoral, fixant le périmètre de l’EPCI et ses statuts. Cette décision peut suivre l’initiative de communes souhaitant créer un EPCI ou intervenir à l’initiative du représentant de l’Etat. L’accord des communes concernées s’obtenant après à la majorité qualifiée. « Cet accord doit être exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population » (art. 5211-5 du CGCT).
Un syndicat de communes peut être crée par une procédure simplifiée en cas de délibérations concordantes de toutes les communes concernées. Leur création est alors autorisée par le représentant de l’Etat, sans arrêté de périmètre.
Si le représentant de l’Etat ne peut pas créer l’EPCI sur un périmètre différent de celui qui a été soumis au vote des conseils municipaux, il peut, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir :
- Refuser ou ne pas donner suite à une demande de création
- La modifier, en incluant, par exemple, une commune contre son gré, au nom de l’intérêt général.
Depuis loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, il est établi dans chaque département un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales» selon l’article 5210-1-1 du CGCT. Le SDCI prévoit également les modalités de rationalisation des périmètres. Il peut proposer aussi la création, la transformation ou la fusion des EPCI à fiscalité propre ainsi que la modification de leur périmètre. Toujours aux termes du même article, le SDCI peut enfin proposer la suppression, la transformation ainsi que la fusion des syndicats de communes et des syndicats mixtes.
- Fonctionnement des institutions communautaires
Comme dans les communes, les EPCI disposent d’un organe délibérant composé de conseillers : le comité du syndicat dans les syndicats de communes, le conseil de communauté ou de métropole dans les autres EPCI.
Le Président, organe exécutif, prépare et exécute les délibérations votées en comité ou en conseil. Il est l’ordonnateur des dépenses, le chef des services et représente l’EPCI en justice. Le président est assisté de vice-président à qui il peut déléguer une partie de ses fonctions. Le nombre de vice-présidents ne peut excéder 20% de l’effectif de l’organe délibérant.
- Moyens financiers
1/ EPCI sans fiscalité propre
Les recettes de ces EPCI dépendent, essentiellement, des contributions des communes adhérentes et de concours financiers de l’État. L’article L5212-19 du Code Général des collectivités territoriales énumère les autres recettes possibles.
Les concours financiers de l’Etat sont notamment:
- la dotation globale d’équipement (DGE) versée aux groupements dont la population est inférieure à 20 000habitants;
- le fonds de compensation de la TVA (FCTVA), remboursant les versements de TVA que les groupements supportent sur leurs dépenses d’investissement.
2/ EPCI à fiscalité propre
Ils disposent de ressources fiscales propres provenant des ménages et des entreprises et de ressources dites « financières » provenant de dotations de l’Etat : dotation globale de fonctionnement (DGF), formée d’une dotation d’intercommunalité spécifique ainsi que d’importantes dotations de compensation, calculées notamment en fonction de la population.
Il convient de distinguer parmi ces EPCI entre ceux :
- à fiscalité additionnelle où l’EPCI partage les taxes avec les communes. Il vote des taux en matière de taxes directes locales sur les ménages (TH-habitation, TFPB -foncière sur les propriétés bâties-, TFPNB- non bâties) et de cotisation foncière des entreprises (CFE), qui s’ajoutent aux taux communaux. L’EPCI partage également avec les communes la perception de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), de l’impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM). La plupart des communautés de communes appliquent, en principe, la fiscalité additionnelle mais peuvent opter pour la fiscalité professionnelle unique.
- à fiscalité professionnelle unique (FPU) où les EPCI se substituent à leurs communes membres pour l’application des dispositions relatives à l’ensemble de la fiscalité professionnelle : la contribution économique territoriale (CET)[5]– composée de la cotisation foncière des entreprises (CFE), reposant sur des bases foncières, et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), dont le taux est fixé au niveau national- ainsi que de l’IFER et de la TASCOM.
Ils perçoivent également de plein droit, la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties.
Les EPCI à FPU sont : les métropoles, la plupart des communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les syndicats d’agglomération nouvelle.
Pour aller plus loin :
http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/finances-publiques/approfondissements/financement-intercommunalite.html
- Election des conseillers syndicaux et communautaires
Depuis la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 , dans les communes de 1 000 habitants et plus, les conseillers communautaires sont élus au suffrage universel direct via un système de fléchage dans le cadre des élections municipales. L’électeur désigne le même jour sur le même bulletin de vote les élus de sa commune et ceux de l’intercommunalité.
Dans les communes de moins de 1000 habitants, lors de l’élection du conseil municipal, l’ordre de désignation de ses membres détermine leur appartenance au conseil communautaire selon le nombre de délégués dont dispose la commune.
Pour aller plus loin :
http://www.collectivites-locales.gouv.fr/conseillers-communautaires-0#__RefHeading__605_538996654
♦Les EPCI sans fiscalité propre : Les syndicats de communes
Ces EPCI pratiquent une coopération intercommunale relativement souple dite associative orientée vers la gestion commune de certains services ou la réalisation d’équipement locaux, ils correspondent à une intercommunalité de gestion.
Parmi ces EPCI, on trouve :
Qu’ils soient à vocation unique ou à vocations multiples, tous les syndicats de communes sont régis par les mêmes règles des articles L5212-1 à L5212-34 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).
A noter que la loi NOTRe entend aller vers la réduction du nombre de syndicats. Notamment, tous ceux qui se superposent au périmètre d’un EPCI à fiscalité propre, qui sont sans activité depuis deux ans, qui font double emploi avec d’autres structures, ou ceux qui ont des compétences dont la loi a prévu le transfert à courte ou moyenne échéance à un EPCI à fiscalité propre.
Une exception toutefois:
- LES ETABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX crées par les lois MAPTAM et NOTRe. Ils sont des établissements d’un seul tenant et sans enclave, d’au moins 300 000 habitants, regroupant l’ensemble des communes membres de la métropole du Grand Paris, à l’exception de la commune de Paris. Ils prennent le relais des anciennes intercommunalités franciliennes et intègrent les 40 communes dites « isolées » qui n’étaient pas membres d’un EPCI. Ils sont régis par les articles L5219-2 et s du CGCT. Il n’est pas improbable que leur statut évolue encore à l’occasion de prochaines réformes territoriales.
♦Les EPCI à fiscalité propre
Il en existe de quatre formes différentes.
- La Communauté de communes
Créée par les articles 71 et suivants de la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, elle est un EPCI « regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave… Elle a pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité, en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace… Lorsque la communauté de communes comprend un ou plusieurs quartiers prioritaires de la politique de la ville… ce projet commun intègre un volet relatif à la cohésion sociale et urbaine. » (art. L5214-1 CGCT.)
Contrairement aux autres EPCI à fiscalité propre, elle n’est pas soumise à un seuil minimum de population, la seule nécessité est la continuité géographique. Par rapport aux syndicats de communes (les SIVU et SIVUM) la communauté de communes offre une autre conception du pouvoir local, en intégrant l’idée de projet là où il n’y avait que de la gestion de services et d’équipement.
Compétences obligatoires : Développement économique : zones d’activité économique et actions de développement économique • Aménagement de l’espace • Aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage •Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés.
Compétences optionnelles – Trois à choisir parmi les suivantes : • Protection et mise en valeur de l’environnement • Politique du logement et du cadre de vie • Voirie • Équipements culturels et sportifs / équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire ; • Action sociale ; • Assainissement • Eau• Création et gestion de maisons de services au public.
Compétences facultatives : définies par les communes membres.
- Les Communautés urbaines
La communauté urbaine est un EPCI de plus de 250 000 habitants regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave. Ces communes s’associent « au sein d’un espace de solidarité, pour élaborer et conduire ensemble un projet commun de développement urbain et d’aménagement de leur territoire » selon l’article L5215-1 du CGC. Il s’agit d’une intercommunalité de projet.
Compétences obligatoires • Développement et aménagement économique, social et culturel : zones d’activité économique et actions de développement économique, équipements culturels et sportifs, lycées et collèges ; • Aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence territoriale, plan local d’urbanisme, réserves foncières, zones d’aménagement concerté, organisation des transports urbains, voirie ; • Équilibre social de l’habitat : programme local de l’habitat, politique du logement ; • Politique de la ville : dispositifs de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale, dispositifs locaux de prévention de la délinquance ; • Gestion des services d’intérêt collectif : eau, assainissement, cimetières, abattoirs ; • Environnement : déchets, lutte contre la pollution de l’air et les nuisances sonores, maîtrise de la demande d’énergie • Aires d’accueil des gens du voyage• Promotion du tourisme• Soutien à l’enseignement supérieur.
Compétences pouvant être déléguées par le département : Par convention conclue avec celui-ci, la communauté urbaine peut exercer pour le compte du département, différentes compétences en matière d’action social.
La communauté urbaine est substituée de plein droit au syndicat de communes ou au syndicat mixte dont le périmètre est identique au sien, pour la totalité des compétences qu’il exerce.
Le transfert de compétences à la communauté urbaine emporte transfert au président et au conseil de communauté de toutes les attributions conférées ou imposées par les lois et règlements respectivement au maire et au conseil municipal.
Le régime de la communauté urbaine est fixé aux articles L5215-1 à L5215-42 du CGCT.
- Les Communautés d’agglomération
La communauté d’agglomération est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave, autour d’une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants.
- Le seuil démographique de 15 000 habitants ne s’applique pas lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus importante du département ou lorsque la commune la plus peuplée est la commune centre d’une unité urbaine de plus de 15 000 habitants.
- Le seuil démographique de 50 000 habitants est réduit à 30 000 habitants lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département.
Son régime est fixé aux articles L5216-1 à L5216-10 du CGCT.
Compétences obligatoires : Développement économique : zones d’activité économique et actions de développement économique • Aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence territoriale, zones d’aménagement concerté, organisation des transports urbains • Équilibre social de l’habitat : programme local de l’habitat, politique du logement • Politique de la ville : dispositifs de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale, dispositifs locaux de prévention de la délinquance • Collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés.
Compétences optionnelles (3 à choisir parmi les 6 suivantes): Voirie et parcs de stationnement • Assainissement • Eau • Environnement : déchets, lutte contre la pollution de l’air et les nuisances sonores, maîtrise de la demande d’énergie • Équipements culturels et sportifs • Action sociale d’intérêt communautaire• Création et gestion des maisons au service du public
Compétences pouvant être déléguées par le département : Par convention conclue avec celui-ci, la communauté urbaine peut exercer pour le compte du département, tout ou partie des compétences de ce dernier en matière d’action social. Elle peut également se substituer à lui en matière de service de transport collectif.
NB : Au 1er janvier 2016, il n’existe plus de syndicats d’agglomération nouvelle qui ont tous été transformés en communauté d’agglomération.
- Les Métropoles
Depuis le 1er janvier 2015, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine, au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques, de plus de 650 000 habitants, ont été transformés par décret en métropole.
Tous les EPCI formant un ensemble de plus 400 000 habitants ou un centre de plus de 400 000 emplois, peuvent demander peuvent obtenir le statut de métropole sous réserve d’un accord exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.
Le projet d’une métropole est l’’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional.
Son régime est fixé aux articles L5217-1 à L5217-19 du CGCT.
Compétences obligatoires
- Développement et aménagement économique, social et culturel : zones d’activité économique et actions de développement économique, équipements culturels et sportifs
- Aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence territoriale, plan local d’urbanisme, réserves foncières, zones d’aménagement concerté, organisation des transports, voirie ;
- Politique locale de l’habitat : programme local de l’habitat, politique du logement ;
- Politique de la ville : dispositifs de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale, dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;
- Gestion des services d’intérêt collectif : eau, assainissement, cimetières, abattoirs ;
- Environnement : notamment, déchets, lutte contre la pollution de l’air et les nuisances sonores, maîtrise de la demande d’énergie, gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI)
Par convention passée avec la région, à la demande de celle-ci ou de la métropole, la métropole exerce à l’intérieur de son périmètre, en lieu et place de la région, les compétences définies à l’article 4221-1-1 (l’ensemble des compétences).
Par convention passée avec le département, la métropole exerce à l’intérieur de son périmètre, par transfert, en lieu et place du département, ou par délégation, au nom et pour le compte du département, tout ou partie des groupes de compétences mentionnées à l’article L5217-1 du CGCT.
La métropole est associée de plein droit à l’élaboration, la révision et la modification des schémas et documents de planification en matière d’aménagement, de développement économique et d’innovation, de transports et d’environnement, d’enseignement supérieur et de recherche, dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat et qui relèvent de la compétence de l’Etat, d’une collectivité territoriale ou de leurs établissements publics, lorsque ces schémas et documents ont une incidence ou un impact sur le territoire de la métropole.
L’Etat peut transférer à la métropole qui en fait la demande la propriété, l’aménagement, l’entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures. Ces transferts sont effectués à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d’aucune indemnité ou taxe, ni d’aucuns droit, salaire ou honoraires. L’Etat peut également déléguer, par convention, à la métropole qui en fait la demande, dès lors qu’elle dispose d’un programme local de l’habitat exécutoire, un certain nombre de compétences en matière de logement et d’habitat.
[1] Devenus communautés d’agglomération au 1er janvier 2016
[2] depuis la loi portant nouvelle organisation du territoriale de la République (NOTRe) du 7 août 2015
[3] ou l’intérêt métropolitain dans les métropoles
[4] loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles
[5] qui a succédé à la taxe professionnelle
