Le présent chapitre aborde dans une première partie les compétences du Conseil municipal, les attributions du Maire, au nom de la commune, au nom de l’Etat et dans une seconde partie, les délégations de compétences pouvant être organisées.
I. LES COMPETENCES DU CONSEIL MUNICIPAL
Les attributions du Conseil municipal
La loi du 7 août 2017 portant nouvelle organisation du territoire (NOTRe) a confirmé que la commune est la seule collectivité qui dispose d’une clause de compétence générale. En application de l’article L2121-29 du Code général des collectivités locales (CGCT), le conseil municipal, assemblée ou organe délibérant de la commune, dispose ainsi d’une compétence de droit commun pour régler par ses délibérations les affaires de la commune. En outre, en vertu des articles L2121-29 à L2121-34 du CGCT, le conseil municipal :
– donne son avis toutes les fois que cet avis est requis par les lois et règlements, ou qu’il est demandé par le représentant de l’Etat dans le département.
– émet des voeux sur tous les objets d’intérêt local.
– décide de la création et de l’implantation des écoles et classes élémentaires et maternelles d’enseignement public après avis du représentant de l’Etat dans le département.
– arrête le compte administratif qui lui est annuellement présenté par le maire
– entend, débat et arrête les comptes de gestion des receveurs sauf règlement définitif.
– dresse, chaque année, la liste des contribuables susceptibles d’être désignés comme membres de la commission communale des impôts directs, conformément à l’article 1650 du code général des impôts.
– procède à la désignation de ses membres ou de délégués pour siéger au sein d’organismes extérieurs dans les cas et conditions prévus par les dispositions du présent code et des textes régissant ces organismes
– donne un avis conforme pour adoption des délibérations des centres communaux d’action sociale relatives aux emprunts.
Les attributions du Maire, chef de l’administration municipale
Le maire est l’organe exécutif de la commune.
A ce titre, il est chargé de préparer et d’exécuter le budget et les délibérations du conseil municipal.
Par délégation de l’assemblée délibérante, il peut être chargé en tout ou partie de certaines compétences (cf II). Seul chargé de l’administration municipale, il peut procéder de son côté à des délégations de fonctions ou de signature (cf II). Il est également chargé des relations avec le représentant de l’Etat dans le département (art. L212140 du CGCT). Sous le contrôle administratif de ce dernier, il est chargé de pouvoirs de police.
Ses attributions sont ainsi exercées au nom de la commune (1) comme au nom de l’Etat (2).
- Les attributions au nom de la commune
En application de l’article L2122-21 du CGCT, le maire est chargé d’une manière générale, d’exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier :
1° De conserver et d’administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits ;
2° De gérer les revenus, de surveiller les établissements communaux et la comptabilité communale ;
3° De préparer et proposer le budget et ordonnancer les dépenses, de les imputer en section d’investissement conformément à chacune des délibérations expresses de l’assemblée pour les dépenses d’équipement afférentes à des biens meubles ne figurant pas sur les listes et d’une valeur inférieure à un seuil fixé par arrêté des ministres en charge des finances et des collectivités locales ;
4° De diriger les travaux communaux ;
5° De pourvoir aux mesures relatives à la voirie communale ;
6° De souscrire les marchés, de passer les baux des biens et les adjudications des travaux communaux dans les formes établies par les lois et règlements ;
7° De passer dans les mêmes formes les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction, lorsque ces actes ont été autorisés conformément aux dispositions du présent code ;
8° De représenter la commune soit en demandant, soit en défendant ;
9° De prendre, à défaut des propriétaires ou des détenteurs du droit de chasse, à ce dûment invités, toutes les mesures nécessaires à la destruction des animaux nuisibles, de requérir, dans les conditions fixées à l’article L. 427-5 du code de l’environnement, les habitants avec armes et chiens propres à la chasse de ces animaux, à l’effet de détruire ces derniers, de surveiller et d’assurer l’exécution des mesures ci-dessus et d’en dresser procès-verbal.
10° De procéder aux enquêtes de recensement.
En application de l’article L2122-25, le maire « procède à la désignation des membres du conseil municipal pour siéger au sein d’organismes extérieurs dans les cas et conditions prévus par les dispositions du présent code et des textes régissant ces organismes. La fixation par les dispositions précitées de la durée des fonctions assignées à ces membres ne fait pas obstacle à ce qu’il puisse être procédé à tout moment, et pour le reste de cette durée, à leur remplacement par une nouvelle désignation opérée dans les mêmes formes. »
« Dans le cas où les intérêts du maire se trouvent en opposition avec ceux de la commune, le conseil municipal désigne un autre de ses membres pour représenter la commune, soit en justice, soit dans les contrats » (art. L2122-26)
Pouvoirs de police (art. L2212-1 et suivants)
Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de l’exercice des pouvoirs de police : la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes de l’Etat qui y sont relatifs, dans les conditions prévues aux articles L. 2212-1 et suivants.
La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment :
1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l’éclairage, l’enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices et monuments funéraires menaçant ruine, l’interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des édifices qui puisse nuire par sa chute ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ainsi que le soin de réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, en quelque manière que ce soit, à la sûreté ou à la commodité du passage ou à la propreté des voies susmentionnées ;
2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ;
3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ;
4° L’inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure et sur la salubrité des comestibles exposés en vue de la vente ;
5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure ;
6° Le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les personnes atteintes de troubles mentaux dont l’état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés ;
7° Le soin d’obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces.
Ces compétences relèvent de la police générale.
Outre les compétences du maire en matière de police générale, divers textes spécifiques confient au maire des compétences particulières de police qui fondent “les polices spéciales”. Celles-ci visent des situations spécifiques (certaines catégories d’administrés ou d’activités) et peuvent rechercher des objectifs plus précis, en prévoyant le cas échéant des procédures spécifiques.
Par exemple :
- En matière de circulation et de stationnement (articles L2213-1 à L2213-6)
- Lutte contre la pollution atmosphérique (L2213-4-1)
- Police des funérailles (articles L2213-7 à L2213-15 du CGCT)
- Police des ports maritimes communaux et des baignades (arti. L2213-22 à L2213-23 du CGCT)
- Police des immeubles menaçant ruine (art 511-1 à L511-4)
Certains de ces pouvoirs de police spéciale peuvent être transférés à un EPCI à fiscalité dont la commune est membre, dans les conditions de l’article L5211-9-2 du CGCT.
Pour aller plus loin :
http://www.collectivites-locales.gouv.fr/police-administrative
- Les attributions au nom de l’Etat
Le maire est chargé sous l’autorité du représentant de l’Etat dans le département, notamment de l’exécution des mesures de sûreté générale et des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois (art. L2122-27 CGCT)
Conformément au 1° de l’article 16 du code de procédure pénale, le maire et les adjoints ont la qualité d’officier de police judiciaire.
Le maire et les adjoints sont également officiers d’état civil(art. L2122-32 à L2122-34)
II. LES DELEGATIONS DE COMPETENCES
Pour faciliter la gestion des affaires de la commune, le Conseil municipal peut charger le Maire de prendre des décisions dans certaines matières énumérées à l’article L2122-22 du Code général des collectivités territoriales (cf ci-après). Le Conseil municipal donne dans ces cas une délégation au Maire (a). De son côté, le Maire peut également donner des délégations à des élus ou à des agents territoriaux (b). Il s’agit de délégations volontaires qui doivent être distinguées d’une délégation légale spéciale (c).
- La délégation faite au Maire
- Champ de la délégation
Aux termes l’article L2122-22 du Code général des collectivités territoriales, le Conseil municipal peut déléguer ses pouvoirs, en tout ou partie, pour la durée de son mandat, et charger ainsi le Maire :
« 1°D’arrêter et modifier l’affectation des propriétés communales utilisées par les services publics municipaux ;
2° De fixer, dans les limites déterminées par le conseil municipal, les tarifs des droits de voirie, de stationnement, de dépôt temporaire sur les voies et autres lieux publics et, d’une manière générale, des droits prévus au profit de la commune qui n’ont pas un caractère fiscal ;
3° De procéder, dans les limites fixées par le conseil municipal, à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget, et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couvertures des risques de taux et de change ainsi que de prendre les décisions mentionnées au III de l’article L. 1618-2 et au a de l’article L. 2221-5-1, sous réserve des dispositions du c de ce même article, et de passer à cet effet les actes nécessaires ;
4° De prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres ainsi que toute décision concernant leurs avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget ;
5° De décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n’excédant pas douze ans ;
6° De passer les contrats d’assurance ainsi que d’accepter les indemnités de sinistre y afférentes ;
7° De créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services municipaux ;
8° De prononcer la délivrance et la reprise des concessions dans les cimetières ;
9° D’accepter les dons et legs qui ne sont grevés ni de conditions ni de charges ;
10° De décider l’aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu’à 4 600 euros ;
11° De fixer les rémunérations et de régler les frais et honoraires des avocats, notaires, huissiers de justice et experts ;
12° De fixer, dans les limites de l’estimation des services fiscaux (domaines), le montant des offres de la commune à notifier aux expropriés et de répondre à leurs demandes ;
13° De décider de la création de classes dans les établissements d’enseignement ;
14° De fixer les reprises d’alignement en application d’un document d’urbanisme ;
15° D’exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l’urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, de déléguer l’exercice de ces droits à l’occasion de l’aliénation d’un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l’article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal ;
16° D’intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal ;
17° De régler les conséquences dommageables des accidents dans lesquels sont impliqués des véhicules municipaux dans la limite fixée par le conseil municipal ;
18° De donner, en application de l’article L. 324-1 du code de l’urbanisme, l’avis de la commune préalablement aux opérations menées par un établissement public foncier local ;
19° De signer la convention prévue par le quatrième alinéa de l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme précisant les conditions dans lesquelles un constructeur participe au coût d’équipement d’une zone d’aménagement concerté et de signer la convention prévue par le troisième alinéa de l’article L. 332-11-2 du même code précisant les conditions dans lesquelles un propriétaire peut verser la participation pour voirie et réseaux ;
20° De réaliser les lignes de trésorerie sur la base d’un montant maximum autorisé par le conseil municipal ;
21° D’exercer, au nom de la commune et dans les conditions fixées par le conseil municipal, le droit de préemption défini par l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme ;
22° D’exercer au nom de la commune le droit de priorité défini aux articles L. 240-1 à L. 240-3 du code de l’urbanisme ;
23° De prendre les décisions mentionnées aux articles L. 523-4 et L. 523-5 du code du patrimoine relatives à la réalisation de diagnostics d’archéologie préventive prescrits pour les opérations d’aménagement ou de travaux sur le territoire de la commune.
24° D’autoriser, au nom de la commune, le renouvellement de l’adhésion aux associations dont elle est membre. »
- Règles et modalités de la délégation
Les décisions du Maire prises au titre de ces délégations sont assimilées aux délibérations du Conseil municipal et sont dès lors soumises aux mêmes règles (CGCT art L. 2122-23 al. 1), notamment aux obligations de publicité et de transmission au préfet qui rendent la décision exécutoire.
Sauf disposition contraire dans la délibération portant délibération, les décisions concernées peuvent elles-mêmes faire l’objet d’une délégation du Maire à l’un des élus (CGCT art L. 2122-23 al. 2). Le Maire peut également déléguer à un agent sa signature pour un acte pour lequel il a reçu délégation de pouvoir (CAA Paris, 7 décembre 1993).
Le maire doit rendre compte de l’usage de ces délégations à chacune des réunions obligatoires du conseil municipal (CGCT art L. 2122-23 al. 3).
Le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation (CGCT art L. 2122-23 al. 4).
La délégation peut porter sur l’ensemble des décisions énumérées à l’article L.2122-22.
A noter que pour les actions en justice intentées au nom de la commune qui n’auraient pas été définies par le conseil municipal (comme le dispose l’article L.2122-22), le Maire peut toujours agir même sans habilitation préalable, et ce afin de conserver les droits de la commune et éviter les conséquences de l’expiration des délais d’action. Le conseil municipal régularise alors en ce cas la situation par une délibération ultérieure.
- La délégation faite par le Maire
Il convient de distinguer deux sortes de délégations : la délégation de compétence ou de fonction et la délégation de signature.
- La délégation de fonction
La délégation de fonction ou de compétence consiste pour une autorité donnée à se dessaisir d’une fraction de ses pouvoirs en les déléguant à une autorité subordonnée.
- Au bénéfice de fonctionnaires municipaux, elle n’est autorisée que dans des cas très particuliers, pour les fonctions que le maire exerce en tant qu’officier de l’état civil : « pour la réalisation de l’audition commune ou des entretiens séparés, préalables au mariage ou à sa transcription la réception des déclarations de naissance, de décès, d’enfants sans vie, de reconnaissance d’enfants, de déclaration parentale conjointe de changement de nom de l’enfant, du consentement de l’enfant de plus de treize ans à son changement de nom, du consentement d’un enfant majeur à la modification de son nom en cas de changement de filiation, pour la transcription, la mention en marge de tous actes ou jugements sur les registres de l’état civil, de même que pour dresser tous actes relatifs aux déclarations ci-dessus. Les actes ainsi dressés comportent la seule signature du fonctionnaire municipal délégué. » (CGCT article R2122-10)
L’arrêté portant délégation est transmis tant au préfet ou au sous-préfet qu’au procureur de la République près le tribunal de grande instance et l’exercice des fonctions déléguées s’opère sous le contrôle et la responsabilité du maire.
- Au bénéfice d’un établissement de coopération intercommunale (EPCI), une délégation de compétence peut être accordée dans le domaine de l’urbanisme (Article L422-3 du Code de l’urbanisme) pour les permis de construire dans les conditions visées par l’Article L422-1 du Code de l’urbanisme.
La délégation de compétence doit être confirmée dans les mêmes formes après chaque renouvellement du conseil municipal ou après l’élection d’un nouveau président de l’établissement public. Le maire adresse au président de l’établissement public son avis sur chaque demande de permis et sur chaque déclaration préalable (Article L422-3 du Code de l’urbanisme).
- Au bénéfice des élus municipaux. Aux termes de l’article L2122-18 du CGCT : « Le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l’absence ou en cas d’empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d’une délégation à des membres du conseil municipal. »
Conditions de forme
La délégation doit faire l’objet d’un arrêté du maire qui a valeur règlementaire (CE, 31 juillet 1996).
L’arrêté de délégation entre en vigueur après publication.
Les délégations doivent avoir un contenu suffisamment précis, comporter clairement la mention de la délégation et indiquer avec clarté la nature des pouvoirs qui en font l’objet.
NB Tel ne l’est pas de l’arrêté indiquant qu’ : « un adjoint peut signer toutes pièces nécessaires à une bonne administration des intérêts de la ville » (CE, 18 février 1998, commune de Conflans-Sainte-Honorine, obs : une telle délégation ne pouvait permettre de décider que le contrat d’un professeur ne serait pas renouvelé).
La sanction d’une éventuelle imprécision est la nullité de la délégation, avec les conséquences financières qui en résultent pour leur bénéficiaire (CE, 21 juillet 2006, commune de Boulogne sur Mer, à propos de la mention « suivre les réalisations municipales des différents quartiers de la commune » jugée pas suffisamment précise.)
Conditions de fond
La délégation de fonction s’exerce sous le contrôle et la responsabilité du maire qui n’est pas dessaisi de ses pouvoirs et peut intervenir à tout moment dans les affaires déléguées. Le délégataire agit au nom du maire et prend les décisions au nom de celui-ci, avec par exemple, la mention « par délégation du maire ».
Une distinction doit (semble-t-il) être faite avec la délégation de pouvoir qui, elle, organise un véritable transfert de compétence, le délégant étant dessaisi des compétences transférées et prend des décisions en son nom propre. (obs SB : pas trouvé d’exemples sur ce point… donc à clarifier)
La délégation est faite intuitu personae, soit accordée à une personne nominativement désignée et prend donc fin quand le maire ou le délégataire cesse ses fonctions. En conséquence, lorsqu’un adjoint délégué cesse ses fonctions au cours du mandat, sa délégation n’est pas transférées mais tombe de plein droit.
Le maire peut à tout moment rapporter la délégation d’un adjoint sans avoir à motiver sa décision. Le conseil municipal doit en revanche se prononcer sur le maintien de l’intéressé dans ses fonctions d’adjoint. Si le conseil municipal se prononce pour le maintien en fonction, le(s) délégation(s) retiré(es) ne peuvent alors être confié(es) qu’à d’autres adjoints.
D’une façon générale, une délégation doit toujours être consentie de façon préférentielle aux adjoints.
2.La délégation de signature
Aux termes de l’article L2122-19 CGCT : « Le maire peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature :
1° Au directeur général des services et au directeur général adjoint des services de mairie ;
2° Au directeur général et au directeur des services techniques ;
3° Aux responsables de services communaux. »
La liste étant limitative, toute délégation consentie à d’autres agents est illégale (CE, 24 janvier 1994, commune de Vigneux-sur-Seine).
Littéralement, cette délégation diffère peu de la délégation de fonction. Mais, en pratique, le maire n’intervient plus en cas de délégation de fonctions à des élus (qui emporte automatiquement faculté de signature), tandis qu’il garde au contraire sa compétence en matière de délégation de signature, qui ne serait qu’une modalité technique.
Toujours en pratique, si des délégations de fonctions sont généralement consenties aux élus, un maire peut toujours choisir de ne leurs déléguer que la signature afin de garder compétence dans la matière concernée. De toute manière, l’acte de signature intervenant en vertu d’une délégation valablement consentie est l’acte qui emporte le plus d’effets juridiques avec le pouvoir d’engager la commune.
- Les délégations spéciales
Il en existe deux types.
- L’un visé dans l’article L2122-3 du CGCT : « Lorsqu’un obstacle quelconque, ou l’éloignement, rend difficiles, dangereuses ou momentanément impossibles les communications entre le chef-lieu et une fraction de commune, un poste d’adjoint spécial peut être institué par délibération motivée du conseil municipal. Un ou plusieurs postes d’adjoint spécial peuvent également être institués en cas de fusion de communes. »
- L’autre dans l’article L2121-35 : « En cas de dissolution d’un conseil municipal ou de démission de tous ses membres en exercice, ou en cas d’annulation devenue définitive de l’élection de tous ses membres, ou lorsqu’un conseil municipal ne peut être constitué, une délégation spéciale en remplit les fonctions. »
Cette dernière délégation est nommée par décision du représentant de l’Etat dans le département dans un délai de huit jours à compter de la dissolution, de l’annulation définitive des élections, de l’acceptation de la démission ou de la constatation de l’impossibilité de constituer le conseil municipal.
Son régime est fixé aux articles L2121-36 à L2121-39 du CGCT.
