Pour en finir vraiment avec le millefeuille territorial

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Entretien avec Eric Giuily

 

 

Eric Giuily, maître des requêtes honoraire au Conseil d’Etat, a été chargé de la conception et de la mise en œuvre des premières lois de décentralisation, en tant que conseiller au cabinet de Gaston Defferre, ministre de l’intérieur, puis comme directeur général des collectivités locales. Président du cabinet de conseil en stratégie de communication CLAI, il est l’auteur de plusieurs ouvrages, dont, Il y a 30 ans, l’Acte I de la décentralisation (Berger-Levrault, 2012) et de récemment, Pour en finir vraiment avec le millefeuille territorial, en collaboration avec Olivier Régis[1] (l’Archipel, 2015).

Acteur fondamental de la décentralisation, Eric Giuily défend aujourd’hui sept propositions importantes pour l’avenir de nos territoires, en particulier, une nouvelle carte de France « à la carte », tenant compte des spécificités locales. Nous l’avons interrogé sur les dernières réformes territoriales à l’aune des propositions qu’il a formulées.

 

Pourquoi êtes-vous partisan d’une « carte des territoires à la carte » – une organisation différenciée de notre République décentralisée ?

C’est une formule symbolique.

La « carte à la carte » que nous proposons est une réaction à la carte uniforme et presque géométrique héritée de la Révolution et de Napoléon. Celle-ci était elle-même une réaction à la France de l’Ancien régime, très diversifiée dans son organisation territoriale et où les libertés et pouvoirs accordés aux différentes provinces ou villes étaient très variés et parfois très étendus. La Révolution, avec l’esprit d’égalité et d’unité qui la caractérisait a conduit à découper et organiser le territoire de manière uniforme. On a instauré les communes sur la base des anciennes paroisses, et créé de toute pièce les départements en s’appuyant sur une règle très concrète : pouvoir traverser le département en une journée à cheval pour se rendre au chef lieu. Cette organisation a finalement bien convenu au développement de la France jusqu’à la fin de la seconde guerre mondiale. C’est à partir de la Libération et surtout des Trente Glorieuses que cette organisation est apparue de plus en plus inadaptée aux réalités économiques et démographiques du territoire, et qu’on a commencé à vouloir faire évoluer sans pour autant oser remettre en cause sa structure. Cela s’est traduit, d’une part, par la création progressive d’un échelon supra-départemental, la région, qui avait pour but de donner un horizon plus large pour les grands investissements structurants et l’aménagement du territoire. D’autre part, des efforts ont été faits pour favoriser la coopération intercommunale, avec notamment, la création des communautés urbaines en 1966, puis la loi Marcellin de 1971 pour les fusions de communes.

L’inadaptation croissante de l’organisation territoriale s’explique par l’exode rural et son corollaire, l’urbanisation, liés à la tertiarisation de l’économie et à la concentration des pôles industriels. Les différences entre les territoires, qui étaient déjà grandes, se sont accrues, avec de grandes agglomérations (Paris, Lille, Lyon, Nantes etc) dont la réalité géographique s’affranchissait largement des limites communales et même départementales, et des départements ruraux de plus en plus dépeuplés. Dès lors qu’il y a diversité des populations et des modes de vie, il devrait y avoir diversité des modes d’organisation, afin de trouver pour chaque territoire celle qui est la plus adaptée. Cette idée est apparue progressivement, à travers l’adoption de statuts particuliers (pour la Corse et les départements d’Outre-mer, Paris, les villes nouvelles..). Nous sommes convaincus, Olivier Régis et moi, que pour réussir la réforme territoriale, il faut partir de cette idée-là, accepter cette grande diversité des territoires, pour définir des solutions au cas par cas.

 

 

Les dernières lois adoptées qui permettent, notamment par convention, le transfert d’attributions régionales ou départementales vers les EPCI marquent-elles une première étape vers de prochaines fusions ou absorptions de départements par des métropoles ou régions ?

Nous proposons, non pas de supprimer le département de manière globale, ce qui d’ailleurs poserait des problèmes constitutionnels, mais de le supprimer sur les territoires les plus urbanisés et de le conserver dans les zones les moins peuplées, le cas échéant en en regroupant plusieurs. Parallèlement, nous proposons de renforcer l’intercommunalité en transférant, dans certains cas, les compétences départementales à une métropole ou une communauté d’agglomération qui pourrait ainsi se substituer en tout ou partie au département.

En Ile de France, par exemple, on pourrait ainsi s’appuyer sur les intercommunalités fortes en cours de mise en place pour supprimer les départements dont les compétences résiduelles seraient absorbées par la région. Dans ce cadre la métropole n’a aucune raison d’être et nous sommes favorables à sa suppression. C’est la région qui devrait assumer la mission de planification des équipements structurants d’aménagement du territoire,   de développement comme de péréquation entre les différents bassins de vie.   Avec les communes, nous aurions ainsi trois niveaux, au lieu de cinq actuellement. En Bretagne, nous pensons que le sentiment régional est tellement fort que les départements pourraient être supprimés. Dans la région ALPC, le territoire de l’ancienne région Limousin pourrait devenir celui d’un département regroupant les trois existants. Même proposition pour les trois départements de Poitou-Charentes. Dans ces zones, il est nécessaire de conserver une structure départementale de proximité, dans la mesure où il n’y a pas de métropole ou d’intercommunalité suffisamment puissante pour assurer ce rôle. Supprimer globalement les départements ne correspond pas à la réalité et aux besoins des territoires. En revanche, garder, en Ile de France, les départements des Hauts de Seine, de la Seine Saint Denis et du Val de Marne, tout en créant la métropole avec en plus la région et des intercommunalités puissantes, cela n’a pas de sens !

Le gouvernement a beaucoup hésité, tâtonné, louvoyé en matière de décentralisation. Malgré une volonté réelle, l’absence de vision claire et partagée sur ce qu’il convenait de faire (il y avait plusieurs schémas possibles) a généré beaucoup d’atermoiements. Mais finalement, le gouvernement a réussi à poser les bases d’une réforme fondamentale, qui crée de grandes régions et des intercommunalités puissantes. Malheureusement, la loi NOTRe n’est pas allée au bout de la réflexion : non seulement on n a pas touché aux départements, mais le Parlement a abandonné pratiquement tous les transferts de compétences qui devaient se faire des départements vers la région. Avec les transports scolaires, il ne reste pratiquement que les interventions économiques qui sont transférées aux régions, et encore certains départements résistent. A mon avis, on est à la moitié du chemin. On a bien vu que le mouvement d’intercommunalités est inexorable, qu’il faut le renforcer dans une grande diversité de solutions (métropole, communautés d’agglomération, communautés de communes, communes nouvelles…) et qu’il faut capitaliser sur les régions. En revanche, on a calé sur les départements. Il y a là un point sur lequel il faudra revenir.

 

 

 Vous défendez une proposition « révolutionnaire » : la substitution d’intercommunalités de plein exercice aux communes qui évolueraient en structures de gestion déconcentrée, sur le modèle des arrondissements de Paris, Marseille et Lyon. Que diriez-vous pour rassurer élus et citoyens attachés à l’identité de leur commune ?

 Aujourd’hui, dans beaucoup de bassins de vie, on a en façade la commune, le maire et son conseil municipal, alors qu’en réalité, c’est au niveau des intercommunalités que se prennent désormais des décisions très importantes. Cette intercommunalité, une forme de confédération des communes membres, n’est pas élue au suffrage universel. Il y a un paradoxe incroyable: on s’enflamme, par exemple, pour l’élection du maire de Marseille et personne ne s’occupe de savoir qui sera le prochain président de la communauté urbaine (désormais métropole), alors que c’est là que se trouvent les principales ressources financières et une grosse partie des compétences et des pouvoirs !

Il y a trois manières de remédier à cette situation. La manière choisie pour le moment par le gouvernement et sa majorité, est l’introduction du fléchage[2] dans les listes municipales pour désigner les élus qui siègeront au conseil de communauté, d’agglomération ou de métropole. C’est un progrès mais cela n’organise en rien un débat démocratique sur ce que sera la politique de la métropole ou de la communauté d’agglomération, à l’occasion des élections. Il y a une deuxième méthode, que l’on peut sans doute espérer voir émerger pour 2020, qui serait l’élection directe de l’organe délibérant, organisée en parallèle de l’élection communale. Cela aurait l’avantage de démocratiser à court terme et de donner plus de poids politique à la structure intercommunale. La troisième méthode, qui est celle que nous avons recommandée, consiste à ne pas se cacher derrière son petit doigt et à tirer les conséquences de la réalité. Les intercommunalités se sont développées, mais elles n’ont pas permis les synergies qu’on attendait de leur création, et constituent surtout une couche supplémentaire au millefeuille territorial par leur aspect « confédération d’élus » soucieux de s’assurer d’abord que leur commune est bien traitée avant de s’impliquer dans la réalisation de projets communs. D’où une augmentation des coûts et un accroissement des effectifs, soit exactement le contraire du but recherché.

Pour réduire les dépenses des collectivités territoriales dans un contexte financier tendu, il faut créer de véritables synergies, au niveau départemental avec les restructurations précédemment évoquées, et au niveau communal en donnant plus de poids aux organes intercommunaux. C’est à dire faire des actuels EPCI la collectivité de base dont la commune serait une antenne administrative de proximité, à la manière des arrondissements parisiens.   Les ressources fiscales seraient perçues au niveau de l’EPCI, par exemple d’une agglomération qui les redistribuerait aux communes. On peut imaginer aussi que l’élection se ferait au niveau de l’intercommunalité, à l’image de ce qui se passe à Paris où se tiennent des élections dans chaque arrondissement, mais sur la même liste pour le conseil municipal et le conseil d’arrondissement.

Aujourd’hui, la seule manière de faire plus et mieux avec moins est la mise en commun des moyens et des projets. C’est grâce à des réformes de ce type que l’on pourra mettre un frein à l’augmentation permanente des impôts qui détournent les activités, empêchent les gens de s’installer et aboutissent à une paupérisation collective. Par ailleurs, ce système n’empêche pas de garder l’identité de la commune, son nom, un conseil délibératif de proximité, une reconnaissance de leur existence historique. Mais elles seraient dans une logique de mise en commun de moyens, de réflexion sur des territoires plus vastes, pour mettre fin à cette dérive permanente qu’est l’augmentation de la dépense publique.

 

 

Après le regroupement des régions, et le développement des métropoles, quelle sera, à votre avis, la prochaine étape pour l’organisation territoriale de demain ?

 La prochaine étape devrait être les départements. Pas de suppression globale, mais un certain nombre de regroupements et de transferts soit vers les intercommunalités soit vers les régions. Le gouvernement qui s’installera en 2017 devra, en tout cas, prendre des mesures très fortes.

 

 

Le prochain acte de la décentralisation ne peut intervenir, selon vous, sans une refondation complémentaire de la démocratie locale, notamment pour lutter contre l’opacité du système territorial tel qu’il s’est développé ces dernières années, qui laisse le citoyen éloigné de ce sujet pourtant très important pour son quotidien. Quelles mesures ou orientations préconisez-vous en particulier ?

La caractéristique fondamentale de notre démarche, c’est le caractère global de nos propositions. Nous avons la volonté de couvrir l’ensemble du champ des collectivités locales : de l’organisation des territoires, à leurs ressources financières, en passant par le système électoral et le statut des élus. D’une part, nous traitons la structuration des différents niveaux de collectivités et la répartition des ressources financières, avec la proposition de redistribution de la fiscalité économique vers la région et de la fiscalité foncière et d’habitation vers les intercommunalités, le financement des départements s’effectuant par la solidarité nationale pour une répartition équitable entre territoires. D’autre part, nous proposons de nouvelles règles sur le cumul des mandats et le statut des élus. Nous suggérons ainsi de limiter le nombre de mandats dans le temps à 3, sur la base d’une durée identique pour tous les mandats locaux, par exemple 5 ans, et de ne pas dépasser ainsi 15 ans. Lorsque nous écrivions le livre, avant les départementales de 2015, je me suis rendu compte qu’il y avait des élus qui étaient déjà président de leur conseil général en 1981 quand je m’occupais de décentralisation au ministère de l’Intérieur ! Il n’est pas sain, à tous points de vue, d’exercer le pouvoir pendant plus de 30 ans. Nous proposons aussi que toutes les élections locales soient organisées le même jour, au mi-parcours du mandat présidentiel.

Sur le statut des élus, nous défendons la réforme du régime indemnitaire avec des indemnités augmentées qui permettraient aux élus locaux de ne plus faire la chasse aux mandats pour, ce qui n’est pas illégitime, avoir un niveau de revenus à la hauteur de leurs responsabilités.

Si nous n’adoptons pas cette approche globale, on peut craindre que toutes les réformes soient vidées de leur substance, et que les objectifs de simplification, allégement et économies ne soient pas atteints, comme cela a été le cas depuis près de 25 ans.

 

 

 

LES SEPT PROPOSITIONS

 

  • Une nouvelle carte de France…  « à la carte », où l’organisation politique et administrative serait fonction des spécificités de chaque territoire permettant d’aboutir, pour tous les territoires, à la suppression de trois échelons d’administration territoriale sur les six actuels, de manière différenciée selon les zones.

 

  • Une nouvelle carte territoriale fondée sur les 13 régions définies par la loi, mais dont certaines limites pourraient éventuellement être corrigées par transfert de quelques départements, après département auprès de leur populations, trois de ces régions se voyant confier les compétences départementales (Ile-de-France, Bretagne, Corse).

 

  • Une France à 49 départements métropolitains, 50 avec Mayotte, grâce à la suppression des départements dans les zones fortement urbanisées, et le transfert de leurs attributions à 13 métropoles, et 37 communautés d’agglomération de plus de 100 000 habitants, mais avec son maintien comme échelon de solidarité dans les zones faiblement peuplées.

 

  • Une France substituant à ses quelque 36 000 communes et 13 000 syndicats intercommunaux, 2145 intercommunalités de plein exercice à fiscalité propre. En faisant de ces communautés de communes ou « nouvelles communes » l’échelon de gestion de proximité des bassins de vie.

 

  • Un pouvoir fiscal retrouvé et clarifié pour tous les niveaux de collectivités par la création de blocs clairs : les impôts « ménages » et sur le foncier aux « communautés », l’impôt économique aux régions, les départements recevant des contributions budgétaires de solidarité.

 

  • Une révision en profondeur du système électoral local, avec l’élection directe des assemblées délibérantes des métropoles et des « communautés », et l’organisation le même jour de toutes les consultations au niveau local.

 

  • Un renforcement de la démocratie locale grâce à une représentation politique renouvelée, par la limitation du cumul des mandats, la réforme du régime indemnitaire des élus locaux, une conciliation plus aisée entre vie professionnelle et mandat local, et de nouvelles conditions de mise en jeu de la responsabilité déontologique des élus.

 

[1] Economiste et élu local depuis 2001, il est président délégué du Forum pour la gestion des villes et des collectivités territoriales depuis 2004.

[2] Loi relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires du 17 mai 2013, dite loi « Valls».

 

Bulletins municipaux : quel cadre juridique ?

 

par Christophe Robert (www.edile.fr)

 

Supports de communication largement répandus dans les communes, les départements et les régions (un peu moins dans les intercommunalités), les bulletins locaux d’information générale sont soumis à un double encadrement juridique. Ce dernier résulte, d’une part, de la loi du 29 juillet 1881 et, d’autre part, du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Des règles qui trouvent également à s’appliquer aux sites Internet publics locaux.

 


Des bulletins soumis à la loi sur la presse du 29 juillet 1881…

 

Juridiquement assimilés à des publications diffusées au public, les bulletins locaux sont soumis aux dispositions de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse (1). En application de ce texte, le directeur de publication (le plus souvent le maire ou le président de l’exécutif) est présumé être l’auteur principal des crimes et délits commis par voie de presse (injure, diffamation…). Les auteurs des articles litigieux sont, pour leur part, considérés comme complices. Aussi ces dispositions expliquent-elles la nécessaire vigilance dont doivent faire preuve les responsables locaux quant au contenu des articles présentés dans ces publications.

 

… mais aussi au Code général des collectivités territoriales

 

La loi reconnaît au profit des élus d’opposition un droit d’expression spécifique sur ces supports. Ainsi, le Code général des collectivités territoriales dispose : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur » (2). Toujours applicable à ce jour, cette disposition a cependant été modifiée par la loi NOTRe du 7 août 2015 (lire infra).

 

Selon la jurisprudence administrative, « toute mise à disposition du public de messages d’information portant sur les réalisations et la gestion du conseil municipal doit être regardée, quelle que soit la forme qu’elle revêt, comme la diffusion d’un bulletin d’information générale » (3). Les termes « sous quelque forme que ce soit » font expressément référence aux éventuels supports numériques, notamment les sites Internet, pour lesquels le droit d’expression des élus d’opposition trouve pleinement à s’appliquer. Le ministère de l’Intérieur a ainsi eu l’occasion de préciser que « si le site internet de la ville offre une diffusion régulière d’informations sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, en vertu du droit que leur reconnaît la loi, les conseillers minoritaires doivent y avoir une tribune d’expression » (4).

 

Dans les communes de 3 500 habitants et plus, la loi reconnaît un droit d’expression au profit des élus d’opposition dans les bulletins d’information générale et les sites web locaux


Quand la jurisprudence précise les règles du jeu

 

En pratique, le droit d’expression des conseillers d’opposition dans les supports de communication institutionnels constitue un sujet délicat, comme en témoigne la jurisprudence. Sur le plan « politique », la loi impose clairement de veiller à ce qu’un bulletin d’information permette l’expression de toutes les tendances au sein de l’assemblée délibérante (tout du moins dans les villes et les collectivités les plus importantes). En clair, la publication de tribunes mettant en cause la politique locale menée par une majorité fait partie des règles du jeu démocratique que les édiles doivent accepter. Dans ce cadre, la jurisprudence administrative ne reconnaît pas de pouvoir de « censure » au profit du maire s’agissant des tribunes d’expression (5).


Reste qu’en parallèle, sur le plan pénal, un directeur de publication peut voir sa responsabilité engagée en cas de propos délictuels publiés dans un support de communication (6). Aussi, selon la jurisprudence, le maire est-il « en droit de refuser de publier un écrit qu’il estime, sous le contrôle du juge, diffamatoire, injurieux ou discriminatoire ou portant atteinte à l’ordre public et aux bonnes mœurs » (7). Un risque de mise en cause pénale pénale qui ne saurait cependant suffire à être invoqué pour s’opposer à la simple publication de propos contestataires.

 

Côté propagande électorale, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser qu’« une tribune publiée par une élue d’opposition, si elle peut constituer un élément de propagande électorale, ne saurait être considérée comme un don de la commune au sens de l’article L. 52-8 du Code électoral » (8).


Dernière précision, si la loi impose aux communes concernées de réserver un espace d’expression réservé à l’opposition, la jurisprudence considère que rien n’interdit qu’un tel espace soit également réservé au profit des élus de la majorité (9).


Des changements attendus

 

La loi du 17 mars 2013 (10) ayant abaissé de 3 500 à 1 000 habitants le seuil à partir duquel s’applique la proportionnelle, il semblait logique qu’un texte vienne modifier le Code général des collectivités territoriales afin de rendre obligatoire l’instauration d’un espace d’expression des opposants dès 1 000 habitants. C’est désormais (presque) chose faite depuis la loi NOTRe du 7 août 2015 (11), ce texte modifiant l’article L.2121-27-1 du CGCT en ce sens. Mais cette disposition n’entrera cependant en vigueur qu’à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux, autrement dit en 2020. Une obligation qui concernera à l’avenir quelque nouvelles 6 550 communes…

 

 

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Notes

(1) Loi du 29 juillet 1881, voir en particulier les articles 42 et 43

(2) Article L. 2121-27-1 du CGCT, inséré par la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002

(3) Cour administrative d’appel de Versailles, 17 avril 2009

(4) Réponse du ministre de l’Intérieur à la Question écrite  n° 14395 de M. Jean Louis Masson, JO Sénat (Q) du 16 mars 2006

(5) Cour administrative d’appel de Versailles, 8 mars 2007 ; 27 septembre 2007

(6) Cass. Crim., 22 octobre 2002, n° 01-86908

(7) CAA Nancy, 15 mars 2012, n° 11NC01004

(8) Conseil d’Etat du 7 mai 2012, n° 35353 ; Réponse du ministère de l’Intérieur à la Question écrite n°14446 de Jean Louis Masson, JO Sénat(Q) du 12 mars 2015

(9) Cour administrative d’appel de Marseille, 19 janvier 2012, n° 10MA02058

(10) Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral

(11) Article 83 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe

 

Loi Macron : ce qui a changé pour les collectivités territoriales

 

Afin de mieux prendre en compte les attentes des commerçants et des porteurs de projet de construction, la loi n°2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, plus communément appelée loi Macron, propose de nombreuses mesures qui concernent directement l’action et les attributions des personnes publiques, notamment en matière d’exceptions au repos dominical, d’urbanisme et de logement. En voici les principales dans ces trois domaines.

 

  1. Exceptions au repos dominical

Augmentation des dimanches du Maire

Dans les établissements de commerce de détail où le repos hebdomadaire a lieu normalement le dimanche, ce repos peut être supprimé certains dimanches désignés, pour chaque commerce de détail, par décision du maire prise après avis du conseil municipal. La loi Macron permet de porter le nombre de ces dimanches à douze par an, au lieu de cinq auparavant. La décision du maire doit être prise après avis conforme de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dont la commune est membre. « A défaut de délibération dans un délai de deux mois suivant sa saisine, cet avis est réputé favorable ».

Dérogations sur un fondement géographique

  • Deux nouvelles zones créées sur un fondement géographiques :
    • Les zones internationales (l’article 242 ajoute un article L3132-24 au code du travail). Les établissements de vente au détail dans ces zones pourront donner le repos hebdomadaire par roulement (c’est à dire modifier les jours de repos). Ces zones internationales sont délimitées par les ministres chargés du Travail, du Tourisme et du Commerce,  après avis du maire et, le cas échéant, du président de EPCI à fiscalité propre, compte tenu du rayonnement international de ces zones, de l’affluence exceptionnelle de touristes résidant hors de France et de l’importance de leurs achats.
    • Les commerces de détail situés dans les gares (l’article 242 modifie l’article L3132-25 du code du travail) Les établissements de vente au détail qui mettent à disposition des biens et services et sont situés dans l’emprise d’une gare qui n’est pas incluse dans une zone internationale pourront donner le repos hebdomadaire par roulement compte tenu de l’affluence exceptionnelle de passagers, après autorisation par arrêté ministériel.

 

  • Changement de dénomination des autres zones :
    • Avant la loi du 6 août 2015, des possibilités d’ouverture le dimanche existaient dans les « communes d’intérêt touristique ou thermales » et les « zones touristiques d’affluence exceptionnelle ou d’animation culturelle permanente », ainsi que dans les « périmètres d’usage de consommation exceptionnelle » (« PUCE »). Depuis la loi du 6 août 2015, les deux premières constituent de plein droit des « zones touristiques» et les « PUCE » constituent de plein droit des « zones commerciales » avec ainsi des possibilités de repos par roulement. (article 257 de la loi modifiant les articles 3132-25 et 3132-25-1 du code du travail)
    • Le préfet de région délimite par arrêté les zones touristiques et les zones commerciales. Lorsqu’une zone est située sur le territoire de plus d’une région, les préfets de région concernés la délimitent par arrêté conjoint. Les arrêtés préfectoraux sont pris à la demande du maire concerné ou, après consultation des maires concernés, par le président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, lorsque celui-ci existe et que le périmètre de la zone concernée excède le territoire d’une seule commune (article 257 modifiant l’article 3132-25-2 du code du travail).

 

  1. Urbanisme et logement

Plusieurs articles qui ont pour objet de promouvoir le développement du logement intermédiaire[1], modifient sensiblement les compétences des organes délibérants.

 

  1. Avec la suppression de zonage spécifique, les outils fiscaux de développement du logement intermédiaire[2] peuvent désormais être mis en œuvre sur tout le territoire (à l’exclusion des communes carencées au titre de la loi SRU).

 

  1. Majoration de constructibilité. Afin d’assurer le développement du parc de logements intermédiaires, un nouveau mécanisme de majoration des droits à construire est créé. Inspiré de celui qui existait déjà pour les logements sociaux, ce nouveau mécanisme prévoit pour les programmes de logements comportant des logements intermédiaires, une majoration de constructibilité pouvant aller jusqu’à 30 % (contre 50 % pour le logement social).

 

  1. Délégation des aides au logement aux collectivités territoriales Les aides à la pierre en faveur du logement intermédiaire et celle en faveur de la location accession peuvent désormais être déléguées aux collectivités territoriales et à leurs groupements[3] comme les aides publiques en faveur de la construction, de l’acquisition, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux, de celles en faveur de la rénovation de l’habitat privé…

 

  1. Création d’un régime de changement d’usage temporaire de bureaux en logements. L’article 81 ajoute l’article L.631-7-1 B au CCH en vertu duquel « une délibération du conseil municipal peut définir un régime de déclaration préalable permettant d’affecter temporairement à l’habitation des locaux destinés à un usage autre que l’habitation, pour une durée n’excédant pas quinze ans. »

 

  1. Faciliter les projets d’urbanisme

Outre le recentrage de l’action en démolition d’une construction privée irrégulière qui est désormais limitée à des zones à risques ou particulièrement sensibles d’un point de vue patrimonial ou environnemental, la loi Macron apporte d’autres modifications en matière d’autorisation d’urbanisme.

 

  1. Réduction des délais de délivrance des autorisations d’urbanisme « grâce à une diminution des délais d’intervention des autorisations, avis ou accords préalables relevant de législations distinctes .. (ainsi qu’) en créant ou en modifiant les conditions d’articulation des autorisations d’urbanisme avec les autorisations, avis, accords ou formalités relevant de législations distinctes du Code l’urbanisme » (article 106 1° de la loi)

 

  1. L’autorité compétente a l’obligation d’indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet à un permis de construire ou d’opposition à une déclaration préalable, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L.421-6 du code de l’urbanisme.

3.     Les constructions d’annexes aux logements existants des zones agricoles ou naturelles peuvent désormais être autorisées par le règlement du PLU.[4] (art. 80 / CU : L.123-1-5)

 

 

 

 

[1] Logements en résidence principale qui font l’objet d’une aide (directe ou indirecte) accordée par l’État, par une collectivité locale ou l’un de ses groupements ou toute autre personne morale, cette aide étant conditionnée au respect, pendant une certaine durée, de conditions de ressources des occupants, de prix ou de loyers

 

[2]  à savoir le régime de la réduction d’impôt dite « Duflot » et la TVA à 10 % accompagnée de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 20 ans.

 

[3] EPCI, Métropoles, Métropole du Grand Lyon disposant d’un PLH exécutoire, Métropole du Grand Paris dès lors qu’elle dispose d’un plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement exécutoire, Départements.

 

[4] Constituent notamment des annexes, les garages, piscines, abris de jardin ou d’animaux qui se différencient des extensions en ce qu’ils ne sont pas nécessairement dans la continuité du bâti existant

Fichiers informatiques : quelles obligations pour les collectivités ?

La loi du 6 janvier 1978, dite « Informatique et libertés », oblige sous peine de sanctions pénales toute personne, physique ou morale de droit privé ou de droit public, qui crée un fichier, à déclarer ce fichier à la Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés (CNIL) (1) dès lors que celui-ci comporte des données personnelles. Une obligation qui concerne également les collectivités territoriales. Explications.

Les données personnelles se définissent comme les informations qui permettent d’identifier ou de reconnaître directement ou indirectement des personnes physiques (noms, adresse électronique, numéro de téléphone, empreinte digitale, ADN, numéro de sécurité sociale, numéro d’immatriculation ….). Au regard de la diversité des services qu’elles rendent à la population, les collectivités territoriales utilisent un grand nombre de fichiers informatisés (2). Ces derniers ont trait à la gestion informatique classique, comme aux bases de données créées par la mise en œuvre de nouvelles technologies de la géolocalisation, la biométrie ou encore la vidéo-protection. Les données collectées par ces moyens ainsi que tout autre traitement (3) qui leur est apporté nécessitent une protection afin d’éviter leur divulgation ou une mauvaise utilisation qui pourrait être susceptible de porter atteinte à la vie privée et aux droits et libertés des personnes.

Le principe de déclaration de fichiers contenant des données personnelles comporte essentiellement quatre niveaux d’obligations, allant du plus haut degré de protection, la demande d’autorisation, à l’exonération de formalité.

 

1. La demande d’autorisation

Certains traitements peuvent relever d’un régime d’autorisation ou de demande d’avis. Il s’agit des régimes les plus protecteurs, qui s’appliquent aux données et aux finalités de traitement considérées comme « sensibles » ou comportant des risques pour la vie privée ou les libertés. A titre d’exemples, sont ainsi concernés les traitements de données comportant des appréciations, des typologies pour apprécier les difficultés sociales des personnes (notamment, dans les fichiers des centres communaux d’action sociales), l’utilisation de données biométriques nécessaires au contrôle de l’identité des personnes (4), ou encore les traitements ayant pour objet l’interconnexion de fichiers dont les finalités correspondent à des intérêts publics différents (systèmes d’information géographiques, cartes multi-applicatives…).

La procédure du régime de l’autorisation figure sur le site Internet de la CNIL (5). Aux termes de l’article 226-16 du Code pénal, le non-accomplissement de ces formalités auprès de la CNIL est sanctionné de 5 ans d’emprisonnement et 300 000 € d’amende.

Le non-respect des obligations légales en matière de déclaration des fichiers est passible de 5 ans de prison et de 300 000 € d’amende.

A l’occasion d’une demande d’autorisation, la CNIL s’est récemment prononcée sur la mise œuvre par une commune d’un dispositif de« Lecture automatisée de plaques d’immatriculation » (LAPI). Dans sa délibération du 22 mai 2014, la Commission a considéré qu’en l’état actuel des textes, ce dispositif, qui a  pour objet de collecter et d’enregistrer dans une base de données les plaques d’immatriculation de tous les véhicules empruntant la voie publique filmée, ainsi que la photographie de ces derniers et l’horaire de son passage, ne peut être mise en œuvre que par les seuls services de police et de gendarmerie nationales, ainsi que ceux des douanes. Dans cette même délibération, la CNIL relève toutefois que ce traitement poursuivant une finalité de sécurité publique ne relève pas du régime de l’autorisation par la Commission, mais d’un acte règlementaire pris après avis motivé.

 

2. La déclaration normale

C’est la procédure la plus courante, applicable à la majorité des traitements qui ne soulèvent pas de difficultés au regard de la protection des libertés. En relèvent notamment les traitements suivants (6) :


– la gestion foncière, aménagement du territoire, sans interconnexion ou mise en relation de fichiers différents,


– les études et actions d’amélioration de l’habitat,


– la gestion des ordures ménagères,


– la gestion des cimetières,


– l’observatoire fiscal et l’aide au recensement des bases d’imposition,


– les alertes de la population en cas de risque naturel ou industriel, plans communaux de sauvegarde,


– la gestion des demandes de pièces d’identité et autres documents administratifs,


– la gestion des aires d’accueil des gens du voyage,


– la gestion de l’aide sociale légale et facultative,


– le fichier des demandeurs d’emploi,


– le système de vidéosurveillance installé dans un lieu public ou ouvert au public lorsque les enregistrements sont contenus dans des fichiers,


– le système de vidéosurveillance implanté dans les locaux d’une collectivité non accessibles au public…

En pratique, il est possible d’effectuer chaque déclaration directement en ligne sur le site de la CNIL, ou bien par le biais d’un formulaire de déclaration normale téléchargeable.

A noter que si la collectivité a désigné un correspondant informatique & libertés (CIL), elle est dispensée de déclarer à la CNIL un certain nombre de fichiers. Dans l’idéal, le correspondant est une personne responsable de service dotée d’une double compétence en droit et en informatique, ainsi que plusieurs années d’ancienneté dans l’organisme.

3. La déclaration de conformité

Un fichier peut faire l’objet d’une déclaration simplifiée, qui consiste en un engagement du déclarant à se conformer à des règles adoptées par la CNIL : norme simplifiée, autorisation unique ou acte réglementaire unique.

Parmi les fichiers pouvant être soumis à déclaration simplifiée (7), peuvent être cités :
– les fichiers relatifs à la gestion des communes de moins de 2 000 habitants (gestion de l’état civil, du fichier électoral, facturation des consommations d’énergie et d’eau et des redevances d’assainissement, mise en recouvrement de taxes et redevances, facturation des services offerts aux parents, gestion des prêts de livres et disques), sauf la facturation de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères ;
– la gestion de l’état civil, des listes électorales, des rôles des impôts locaux, des élèves des écoles maternelles et élémentaires ;
– la communication politique. Dans ce cas, le déclarant est le parti politique, l’élu ou le candidat à des fonctions électives.

Dans les communes de moins de 2 000 habitants, certains fichiers et traitements informatisés bénéficient d’une procédure allégée.

Parmi les déclarations de conformité à une autorisation unique ou acte réglementaire unique, on trouve :
– les systèmes d’information géographique (SIG) ou autres traitements associant des données cadastrales, d’urbanisme et/ou des SPANC (services publics de l’assainissement non collectif) ;
– les dispositifs biométriques pour le contrôle d’accès, la gestion des horaires et de la restauration sur les lieux de travail (contour de la main), les dispositifs biométriques de contrôle de l’accès aux locaux sur les lieux de travail (empreintes digitales) ;
– le téléservice « Demande d’acte de naissance ».

Comme pour la déclaration normale, il est possible de déclarer en ligne sur le site de la CNIL ou d’utiliser un formulaire de déclaration simplifiée téléchargeable. Le déclarant doit prendre connaissance du texte correspondant à la procédure indiquée (norme simplifiée, autorisation unique ou acte réglementaire unique) et le traitement respecter en tout point le cadre fixé par la décision.

 4. Les dispenses ou exonérations de déclaration

Pour certains fichiers, aucune formalité n’est légalement requise. Tel est notamment le cas pour les traitements suivants :
– l’information et la communication externes, notamment pour les sites Internet qui ne collectent des informations à caractère personnel qu’à des fins d’information et de communication (à l’exclusion toutefois des téléservices), ainsi que l’utilisation de la liste électorale à des fins de communication municipale, toute exploitation commerciale de cette liste étant strictement interdite ;
– la gestion des rémunérations (paie, déclarations fiscales et sociales, tenue des registres obligatoires) ;
– la gestion des fichiers des fournisseurs ;
– la gestion dématérialisée des marchés publics ;
– la télétransmission des actes soumis au contrôle de légalité ;
– le registre des personnes âgées et/ou handicapées mis en œuvre dans le cadre du plan d’alerte et d’urgence départemental en cas de risques exceptionnels (« fichiers canicule », grands froids, etc.), à l’exception des systèmes automatisés d’alerte de la population (en cas de risque naturel ou industriel), qui doivent pour leur part faire l’objet d’une déclaration normale ;
– la gestion des activités sociales et culturelles par les comités des œuvres sociales ou les délégués du personnel.

Cependant, ces exonérations ne dispensent pas pour autant les collectivités responsables du traitement de respecter l’ensemble de la législation ainsi que les cinq grands principes clés définis par la CNIL qui président à la création de fichiers (8).

Sophie Bège

 

 

Cinq principes à respecter


 1. Principe de finalité : les informations ne peuvent être recueillies et traitées que pour un usage déterminé et légitime, qui doit correspondre aux missions de la collectivité responsable du traitement ;


2. Principe de proportionnalité
: seules doivent être traitées les informations pertinentes et nécessaires pour la gestion des services ;


3. Principe d’une durée limitée de conservation des informations
;


4. Principe de sécurité et de confidentialité des informations
;


5. Principe du respect des droits des personnes
: lors du recueil des informations, par exemple par voie de questionnaires, les usagers concernés et le personnel de l’organisme doivent être informés de la finalité du traitement, du caractère obligatoire ou facultatif du recueil, des destinataires des données et des modalités d’exercice des droits qui leur sont ouverts au titre de la loi « Informatique et Libertés ». Soit de leur droit d’accès et de rectification, mais aussi du droit de s’opposer sous certaines conditions à l’utilisation de leurs données.